关键是承认农民是平等的国民

秋风

成都市最近出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，该文件明确：成都市将在2012年建立身份证为标识的公民信息管理系统，城　　乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随人的居住地变动而变动。农民可以带着承包地、宅基地等财产进城落户，享受平等的住房、教育、社保等基本公共服务和社会福利。城镇居民也可到乡下落户居住。至少从文件文本来看，这是全国范围内迄今为止打破城乡隔阂制度最为大胆、也可取的改革方案。

这个方案最可取的地方就在于，它第一次在用法律确认了国民的自由迁徙权，这样的权利，连目前的宪法都没有明确规定，而这里的国民不仅指农民，自由迁徙权也惠及于市民。

农村有太多需要改革的制度：户籍制度应当进行改革，农村的土地产权制度应当进行改革。当然，还有人提出，农业经营形态应当变革，比如引入大规模经营，乡村的生活形态也应当变革。所有这一切，都是需要的。过去十几年中，各地政府也进行了广泛的尝试，包括形形色色的户籍制度方案，土地换福利、换互济方案，还有打分入户制度，拆除村庄、农民集中居住方案等等。比如，重庆的土地换户籍制度，就受到很多赞美，称之为史无前例的“制度创新”。

然而，严制意义上的制度创新是指产权持有人在自身持有的产权上设定新的权利或以新的方式进行交易，或者交易对象透过要约，设定新的权利或以新方式进行交易。真正意义上的制度创新是一个自生秩序过程。这里所谓的创新，只是主观意义上的，结果可能增加个人收益，但也可能失败。这里的要点是：产权持有人自行创新，或者获得产权持有人同意、由交易对象创新。

然而，专家们所赞美的各地政府围绕着农民土地进行的各种制度创新，其创新主体几乎都不是产权持有人、也不是交易对象，而是具有强制权的地方政府。结果出现了一个十分奇怪的现象：制度创新变成了产权归属的根本转移，至少原产权持有人只获得“制度创新”剩余的极小部分。这恐怕只能说是一次强制性的交易，而非制度创新，制度本身根本就没有变。比如，重庆模式没有从根本上改变城乡分割制度，城市户籍仍然是一种特权，农民必需付出代价才可以获得。

相比较而言，成都模式似乎可以算得上某种制度创新。尽管我们目前并不知道其具体制度方案，但至少从原则上，它明确地宣示了，将致力于从根本上取消构成城乡分割体系的几项基础性制度。它准备把农民当成平等的国民来对待。也因此，它指出了未来全国户籍制度、土地制度、公共财政制度等方方面面变迁的某些方向。

具体说来，不管是地方政府还是全国政府，在土地、户籍、 财政等领域进行变革时，如果要合乎道德，合乎法治原则，成为真正的制度创新而不是变相甚至赤裸裸的掠夺，就必须把一个基本原则为基础的，那就是把农民当成平等的国民对待。

如果承认农民是平等的国民，那么，政府首先就要做到，让生活在乡村的居民，与生活在城镇的居民，享受同样的公共服务，获得同样的公共品。比如，让村庄、乡镇的公共基础设施与城镇一样。如果城镇的这类设施都由政府投资，由居民免费使用，那乡村的公共基础设施也该由政府投资，农民免费使用。而长期以来，农民的收入本来就少于城镇居民，乡村基础设施中的大多数却由农民全部或者部分集资。

如果承认农民是平等的国民，那么，政府就当允许农民自由迁徙，当然也应允许城镇居民自由迁徙，这样也就会形成城乡居民的双向自由迁徙。如此一来，农民也就只是一种职业，而不再是一种卑贱的身份。农民就可以在城乡之间进行低成本的选择、转换，以追求自己的幸福，从而打破人为制造和维持城乡收入差距的制度壁垒。

如果承认农民是平等的国民，政府在允许农民自由迁徙的时候，就不会惦记着农民的土地，让农民用土地换户籍、换福利。因为，土地是农民作为历史地形成的集体经济组织成员所保有的一份财产，这就好像一个人在政府或者国有企业中拥有一个岗位一样。法律从来没有规定，一个人因为升迁就必须交出自己的财产，政府何以有理由要求农民在获得城镇户籍的时候必须交出他的私人财产？

如果承认农民是平等的国民，政府就会听任农民自主地开发自己的土地，最多只是利用规划进行用途管制。也就是说，农民可以开发自己的宅基地及其它农村建设用地，向城镇居民出租、出售商品房或者其它物业。

总之，任何关于农民的户籍、土地制度变革，问题的关键都是把农民当成平等的国民来对待。他们所享有的一切产权是他们本来就应得的，政府几十年来拖欠他们的权利和利益，应当畅快地、不带任何条件地给予他们。只有这样的改革，才当得起“改革”二字的道德内涵。

新快报，2010/11/18