收费主义的中国模式

秋风

河南天价过路费案，不经意间把中国高速公路收费的怪现状，再度暴露在公众面前。针对公众的疑问，交通运输部副部长翁孟勇高调辩解说，收费公路政策在中国已经实行了很长一段时期。可以这样说，没有收费公路的政策，就没有中国交通的现状，也没有我们刚才所说到的农村公路取得的这些成就。我想要强调一点，收费公路政策对支撑中国交通运输体系的发展产生了积极的推进作用。

这样的语气和逻辑，让人立刻联想到江西宜黄县匿名官员在自焚事件之后提出的“没有强拆，就没有新中国”的名言，江西万载县委书记的“没有强拆，知识分子吃什么”的高论，从中也同样可以听出厦门官员说“取消土地财政，就是自毁长城”的言外之意。

不错，从经济学原理上说，道路确实并不必须由政府免费供应。亚当斯密在《国富论》中早就明确提出，很多公路其实是可以由私人兴建、收费通行的。但亚当斯密的这一说法有一个没有说出的政治前提：政府也不对民众收取这方面的税收。广大民众不掏这方面的税钱，而由使用道路的人个别付费，很公平。

中国的情形却完全不是这样。中国的税收水准是相当之高的，政府的财政收入这些年来也在快速增长。可以推定，公众已经通过税的形式支付了修建和维护道路的大多数花销。据此，大多数国道、高速公路应当是免费的。这也正是“国际惯例”。

但中国没有按照这个惯例行事，而是创造出一种奇特的道路供应模式：公众缴纳了用于道路的税，同时还在每天缴纳高额的通行费。有意思的是，这个模式似乎相当成功，在中国大赚其钱的投资银行家对中国的基础设施建设速度赞不绝口。

我之所以说它是一个模式，是因为回想起来，还有其他行业也是透过这种模式实现飞跃式增长。最典型的是电信业，垄断的电信企业曾经长期对电话用户收取5000元的初装费。到今天，手机用户还要为双向通信缴费。医疗、教育等产业也都按照缴税加收费收费的原则运转。可以推定，公众已经为医疗、教育服务缴纳了足够的税，但当他们获得这些服务的时候，还需要缴纳高额的费。

略加思考就会发现，这种收费无所不在的公共品生产模式当然会成功。在一个正常的现代国家，这些公共品由政府通过税收的方式提供给公众。政府受到约束，不能在此之外另行收费。这样，公共品生产的唯一资金来源就是税。中国则在此之外增加了另外一个资金来源：费。这样，中国各级政府用于道路、医疗、教育等公共品供应的资金来源就大大多于正常状态下的各国。接下来就是一个简单的算术问题：投入多了，产出自然会增加。那些有意、无意地设计了这个模式的人士，当然有理由自豪。

只是这个模式天生地就有一个重大缺陷：不公平。公众在使用这些公共品的时候，实际上在重复缴费。这个事实，只要具有常识的人都知道。人们因此而充满怨气。人们有点不明白，这个国家的财政收入已是世界第一、第二，为什么收费高速公路里程及其占高速公路的比例却是全世界最高的。因为这点疑惑，人们在消费这些公共品的同时，也怨声载道。

这个模式还扭曲了政府的角色，导致公共品供应结构严重失衡。收费主义必然诱导政府从商业经营的角度布局公共品供应。政府有非常巨大的热情上马可收费的公共品项目，那些不能收费的项目则长期无人问津。本来，财政应当按照均等原则，向所有公民均匀地提供公共品。即便存在收费型公共品，它也应与财政供应型公共品形成互补关系。但现在，收费引导着政府的财政安排。还是以道路为例说明：过去十几年中，中国兴建了数万公里高速公路。但就在笔者家乡，一个不算十分贫困的关中农村，村内道路依然没有硬化，每逢下雨，便泥泞不堪，难以通行。

也就是说，现有的收费主义支配下的公共品供应体系实际上在高效率地扩大不同地区、不同人群的公共品消费差距，也即在扩大实际收入差距。这就像中国的整个福利体系在扩大收入差距一样。

公共品供应的收费主义也扭曲了官员的意识。公共品供应的收费主义本身是经营城市的大布局中的一个组成部分，所谓经营城市就是用政府以商业化思路管理城市，这样的整体思路必然导致政府用商业化思路安排公共品供应，也即，把公共品供应当成一门生意来做。

由此也就出现了公路终生收费的怪现象。最著名的是北京的机场高速，最初投资不到12亿元，每年收费约3.6亿元，14年收费金额早已超出当时投资款，但仍然在收费。最奇怪的是，这条公路最初本来是政府投资兴建的，却通过商业戏法，变成了收费公路。

对于永久性收费，政府解释说，用这条公路的收费建造其他公路。这样，收费型公共品完全变形了，它变成了政府的第二财政——如果考虑到规模巨大的土地财政，这些收费也许算第三财政。而这个财政与土地财政一样，采取权力支配下的商业化运作模式。它引入了商业性，却由权力创造垄断的机会并维持高收费，其目的则是为政府创造不受预算约束的财政收入。

收费主义的公共品供应模式确实公共品，确实在短期内创造了增长的奇迹。但它注定了是不可持续的，因为，从供应结构、从社会与政治后果来看，它带来的问题超过它的好处。到了改弦更张了时候了。

中国经营报,2011/1/24