问题就出在您的指挥棒上

秋风

对于完全以经济增长为中心的畸形发展模式，上上下下，都不能容忍了。怎么办？有媒体报道说，国家发改委正计划修改目前对地方政府绩效考核的具体指标。修订后的考核体系，将按照对不同区域的主体功能定位，实施差别化的评价考核。

有人说，对地方政府的绩效考核类似一根指挥棒，政绩指标考核体系如此优化调整，就可以推动地方发展理念的转变。也许吧。但是，由此就可以形成民众期望的良好的发展模式么？有人很可观，我表示怀疑。问题就出在这个统一的指挥棒上。

过去十几年来，上级政府对下级政府官员政绩的评估指标体系，主要是围绕着GDP增速、投资规模和财政税收等偏重反映经济数量和增长速度的指标。正是这种单一的考核体系造成地方发展唯GDP的发展模式。

现在好了，同样是上级政府，根据自己对于一个地方的主体功能划分，为不同的地方政府确定了一套政绩考核指标体系。不管这个考核指标体系的具体项目是什么，对于具体一个地方来说，它都是一种单一的考核体系。这个地方必须按照这个指挥棒活动。我的疑惑是，在这样一个自上而下挥动的指挥棒的指挥下，地方政府跳出的舞蹈，真的能够给地方民众带来最大程度的愉悦么？也就是说，在这样的指挥棒下，民众的幸福感果真会增进么？

可以说，现有发展模式之所以造成严重经济、社会乃至政治问题，固然因为政绩考核体系中的指标设置不甚合理，也是因为，或者更主要地是因为，地方政府官员在相当长时间内，只能按照上面挥动的指挥棒跳舞，而不管具体的经济社会是什么状况，也不管自己的工作究竟能给民众带来多少幸福。

这就是现有发展模式的真正问题所在。自上而下的单一指挥棒意味着，政府官员是对上负责的。官员们的眼睛完全盯着上面，不关心自己治下的民众想要什么。当这个指挥棒只关心经济增长、财政收入或者城市化指标的时候，地方政府就运用自己很少受到控制的权力，把公家的、私人的资源全部集中于此，而根本不顾其他领域的价值。同样是这样一根指挥棒，如果只关心另外一个价值，比如说生态吧，地方政府就可能把保护生态变成一种生态拜物教，而同样完全忽略其他价值。

这才是自上而下的政绩考核体系的真正问题所在。本来，一个地方的优良治理，或者说一个地方人民的幸福，必然需要平衡多个目标。比如，各项经济、社会政策需要在增长与生态之间保持平衡，财政资源在城市化硬件与文化软件之间需要平衡分配，福利资源也需要在老年人与青少年之间平衡分配。

幸福就来自于诸多领域都达到、或者差不多达到自己的平衡点，或者说形成一个较为合理的平衡点组合。而不同地方的经济、社会环境不同，发展程度不同，民众的偏好不同，那诸多价值间的平衡点也就必然各各不同。在同一个地方，这样的平衡点也是动态的，会随着时间流动而发生微妙但对于人们地幸福而言十分重要的变化。

凡此种种平衡点之合理组合，属于“地方性知识”，它是地方实现优良治理所需要的最为关键的指示。地方官员的责任就在于寻找这些平衡点，掌握这种地方性知识，据此及时地调整本地各个方面的政策，调整资源的分配结构。

自上而下的官员政绩考核体系真正的问题就在于，它让地方政府官员全部变成“一根筋”。他们虽然是地方官员，却完全不考虑地方治理必须面临对的最为重要的问题：多重目标之间的均衡性。他们根本不在乎地方性知识，相反，他们仰着头，根据上面发下来的操作图，运用较少受到约束的权力，集中地方的资源，追求上级所确定的目标。

地方官员如此跳舞，恐怕无法地方民众带来足够的幸福感，甚至在很多时候更为糟糕，给地方不少民众带来损害。人们已经见识过这样的事情了：政府用退耕还林考核某个地方政府，地方政府就铲除农民的青苗，而不给任何补偿。去年下半年开始，不少地方政府为了完成节能指标，而强制性大范围拉闸停电。不管医院的手术台商正在做着手术，也不管钢铁厂的炼钢炉里还有钢铁溶液。节能是不是好事？当然是。但是，如此节能，民众果真能够得到幸福么？

因此，应当放弃的就是这种指挥棒执政方式，或者说，应当放弃“指标治国”的执政理念。这种理念与计划体制一脉相承，只不过看起来更华丽一些。但其最大的问题都在于，地方性知识无从进入地方政府的决策过程，如此实现的地方的经济增长固然不是民众的，即便实现了环保、节能也未必是民众的。它们总会程度不等地偏离地方民众具体而真实的需求，而这种具体需求之满足，才是幸福的源泉。

至于如何让这种地方性知识进入地方政府的决策过程，很简单，让民众参与决策。可以带来地方优良治理的那种地方性知识就在民众中间。他们广泛而深入地参与地方立法、地方预算决策，由此就地方应当如何发展、发展什么、诸多目标如何协调的决策，必然是最合理、最科学、也最可信赖的。

东方早报，2011/3/29