走出一条自下而上的“市镇化”之路

近几年来，面临产业结构变化的隐忧，广东一直在寻找转型之路，广东最近全面启动“简政强镇”改革，意味着广东终于找到了正确的转型之道。

据有关方案，广东各地级以上市将按照镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入三项指标对镇重新进行科学分类。镇的机构设置和人员配备标准依照镇的分类而定，其中，特大镇可赋予县级权限。或许可以说，这一“简政强镇”改革的实质，是在目前行政区划中被划为“镇”的行政层级上，建设真正的城市。

在过去二十多年的中国，人口、资源、公共品以两种方式聚集，从而出现了一个自发的市镇化过程，与一个行政驱动的城市化运动。

在中国，政府十分强势，尤其是，按照目前的法律和政策，城市只能建造于国有土地上。同时，政府也对人口流动实施严厉管理。这样，正规的城市化过程，就完全在行政权力主导之下。这也就决定了，行政的逻辑全盘贯彻到城市化过程中：城市都有行政级别，城市资源、人口的聚集规模和公共品的供应水平，基本上由常住城市的政府的行政级别决定。

因此，在过去二十多年主流的城市化模式中，城市的发展水平完全与常住城市的政府的行政级别相对应。这其中，发展最为迅速的是若干政治中心城市，以及从九十年代开始可以控制县级区域资源的地级市。这样的城市确实是经济社会最为发达的地区，不过，工商业、人口在此聚集，并不全部是自然的，在很大程度上是权力控制、分配资源的产物。

在这一主流的城市化模式治外，还存在另外一种城镇化之路，由此形成了一大批“半城市”。它们集中于珠三角、温州、长三角等地区的乡、镇、甚至村。由于种种内在、外在原因，大量现代工商业自发地汇聚于此，相对自由地生长、扩展，并吸引人口不断聚集。这些工商业城镇的规模已相当大，中国成为世界工厂，基地就在这些城镇。

按理说，这里已具有现代城市的“质料”。但由于户籍制度、土地制度、城市的行政认定制度等等诸多约束，这些现代工商业与人口聚集地区并没有完成“城市化”过程。它们停留在工业区、商贸城的粗糙状态，而且可以断言，在现有主流城市化模式下，它们将永远无法成为完整意义上的城市。

这样，在当代中国，出现了一幅很奇特的城市化景象：市场化的工商业发展过程与合理的城市化过程出现了相对的分离，或者说是市场与城市的分离。建制化城市的扩展通常不是市场秩序在自发地扩展，另一方面，市场化程度最高的工商业聚集地区，却无法发展成为完整的现代城市。

至少有两个因素让这些工商业聚集城镇算不上真正的城市：第一，这里的民众始终不能成为市民。本地人口虽然非常富裕，但按户籍制度，他们依然是农民。另外一部分人口，虽然大部分时间都工厂中做工，或者从事商业活动，却始终是外来的农民工。城乡分割制度奇妙地汇集于一处，让两部分人无法融合成为一个“市民共同体”，而市民共同体是现代城市的社会、政治与精神基础。

第二，这样的工商业聚集城镇没有能力生产城市生活所必需的公共服务和公共品。现代城市不是别的，就是一组市民可以平等地享用的公共服务和公共品。珠三角的工业化城镇之所以停留在“半城市”状态，主要是因为在现有的行政管制和财政体制下，镇无法成为独立的财政单位，镇的税款基本上被上级政府拿走，因此，镇无法依据自己的人口规模，自主地供应公共服务和公共品。由于缺乏这些供应，这些城镇经济虽然很发达，却无法建设成为真正的城市。

凡此种种现象，在浙江、珠三角、长三角地区呈现得最为明显。因此，这些地区也一直在探索“强镇扩权”试验，浙江龙岗镇甚至曾提出“镇级市”的概念。尽管在现有政府架构中，这一概念难以被接纳。但是，“强镇扩权”、“简政强镇”确实在向着这个方向逼近。而这样的改革方向，乃是完全正确和必要的。

的确，政府可以基于某种考虑自上而下地建造城市，但是，不论古代中国，还是现代西方，城市形成的正常形态应当是自下而上地生长。浙江、珠三角、长三角及其他地区的那些工商业高度聚集的镇，就是这样成长起来的。现在，他们普遍已经具有了“城市”的潜力。政府应当作的事情就是承认它们为城市，由此奖开始一个“市镇化”过程。这是大量“半城市”演进的内在逻辑之必需。

这是对现行主流城市化模式的一个补充，两者共同组成了一个完整的“城镇化”。而要顺利地进行这一市镇化过程，就必须对现有的行政、财政体制进行根本改革，并探索以自治为基础的市镇治理模式。

南方都市报，2010/6/21

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