基层政府为什么如此卑微

秋风

平遥古城是举世闻名的世界文化遗产。不过，对于该县各行政部门来说，这个文化遗产却使一项负担，他们日复一日地迎接着来自“上面”的公务旅游客人。最多的时候，该县一年“公务接待”近10万人次。由此，该县损失门票1200多万。这还是小事，各部门还需要倒贴钱：需要为这些公务旅游的客人提供免费或象征性收费的吃、住及礼品。

平遥县各个部门的公务接待苦恼，是当今中国基层政府地位卑微的真实写照。这里所说的基层政府是指县、县级市和乡镇级政府。按照传统的说法，这两级政府属于“亲民之官”，也即与民众之交打交道的政府。而这两级政府在整个政府架构中地位低下，也就让优良治理成为不可能。

权力金字塔底层

在现有的政府间体系中，高层级政府的权力是制定法律与政策，基本上不承担执行的责任。执行的责任基本上落到县和乡镇政府肩上。因而，高层级政府的权力是抽象的、广泛的，责任却是含糊的；与此相反，基层政府的权力是非常有限的，责任却是十分广泛而明晰的。

上级政府就根据这些广泛的责任来考核、监督基层政府，各部门都会要求基层政府拿出最大的决心和资源，来执行自己的法政，完成自己布置的任务。这些年来，上级政府陆续施加给县和乡镇政府的“一票否决”项目，就达到数十种。面对这些一票否决的考核指标，基层政府疲于应付。

在这些自上而下的广泛的控制和监督权面前，基层政府官员是非常软弱的。因为基层政府官员的升迁去留完全取决于上级政府，所以，整个基层政府需要尽最大努力给上级政府留下良好印象，各个部门也需要尽最大努力博取上级对口部门的好感。对于“上面”的人，基层政府必须好生招待，而不敢轻慢。公务旅游招待就成为基层政府不能不认真对待的事务。所有地方官都在抱怨迎来送往的麻烦，但所有地方官员也会毫不犹豫地把主要精力投入到这个方面。因为，这关乎个人的官运。

同时，对于公事来说，这也是至关重要的。既然权力是自上而下地授予的，则财权的分配也必然不利于基层政府。1994年进行的分税制，首先划分了中央与地方的财政收入，并加大了中央财政收入的比重。当时的分税制方案没有明确省与地市、地市与所辖区县、县与乡镇这四级政府之间的税权分配原则，正式的分税制方案背后的权力配置原则开始发挥作用：省级及省级以下政府纷纷效仿分税制，对下级政府实施“省级内部分税制”。简而言之，上级政府从下级政府那里拿走稳定的、重要的主体税种，只给下级政府留下分散的、不稳定的税种。这样，到了县、乡镇两级政府，就只是少许零星、分散的小税种。农业税取消后，乡镇的税收收入更是寥寥无几。

财政是政治的本质所在。基层政府的财政能力之所以被上级政府逐渐蚕食，乃是因为，下级政府的官员的命运是由上级政府决定的，因而财政安排必然向上级政府倾斜。税收分成越到基层越少。在经济相对不甚发达的地区，政府财政能力十分有限，只能维持在“吃饭财政”的水平上。也即，财政收入主要用来解决政府公务员和其他人员的吃饭问题。用于经济建设和民生的资金，在很大程度上依赖债务和上级政府的财政转移支付。

有专家估计，实行分税制以后，地方大体是40%的财权60%的事权，其中20%的差额就依靠转移支付来平衡。实际数字恐怕更大，统计表明，中央对地方的财政转移支付资金，2005 年为7733 亿元，2006 年为 9557.2亿元，2007年则达到13991亿元，这还不包括省一级政府对其下级政府的财政转移支付。这些数字表明，在财政上，基层政府对上级政府的依赖在不断强化。

而目前的转移支付制度又存在严重缺陷。专项拨款范围十分宽广，覆盖了几乎所有预算支出科目，补助对象涉及到各行各业。不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，费用分摊标准和专项资金在各地区间的分配，都缺乏必要制度约束，分配过程随意性较为大，客观性较差。也就是说，上级政府相关部门对于转移支付的对象、规模，拥有相当广泛的自由裁量权。

在这样的财政制度下，基层政府能否获得上级政府的转移支付，能否获得更多转移支付，就要看地方的游说能力。由此就导致了近些年来愈演愈烈的地方政府“跑部钱进”现象，上至省政府下至县政府，乃至县的某些重要部门，纷纷在北京设立“驻京办”。这些驻京办的主要职能就是了解各个部门的转移支付信息，编织关系网络，争取项目和资金。同样，各县、有些乡镇也在省城设立驻省办，从事几乎同样的工作。

为了获取资源，基层政府如此花费巨大成本主动向上运动，那么，当上面的官员来到本地，基层政府官员当然也会热情招待。没有人敢得罪这些上面来的人，因为他们手里很有可能掌握着成百上千万元的项目、资金的审批权。这样的财政期望支撑着基层官员对着所有上面公务旅游的人陪着笑脸贴进钱。

提升基层

政府结构头重脚轻的现象并非古来如此。中国的政府架构在宋元之际发生过一次重大变化。

此前，地方治理受到高度重视，地方官权威崇高。最典型者是汉代，《汉书·循吏传》记载：汉宣帝常称曰：“庶民所以安其田里而无叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎！”此处所谓二千石是指郡守，按照汉代的官制，他的品级与中央政府各职能部门的长官——九卿——相同，而现代的一个省相当于当时四五个郡。这样的精神也向下延伸及县官。县的长官为县令或县长，秩千石或六百石，与中央政府职能部门的副手相当。这位励精图治的皇帝以为“太守，吏民之本也”，因而非常重视郡守的人选。

元代的中央集权制度强化，相应地，地方官的权威下跌，中央官员与地方官的品级差别迅速拉大。明清时代，县级官员跌到七品，与中央政府各职能部门悬隔天地，成为所谓“芝麻官”。这种头重脚轻的政府体制一直延续到今天。

形成这种头重脚轻局面的根源，乃是政治结构背后的权力与资源配置原则：权力是自上而下地授予的，资源是自上而下地分配的，监督也是自上而下地进行的。在这样的政治结构中，上下级政府之间存在森严的等级制，上级政府对下级政府享有某种绝对的权力。那么，处于权利金字塔最底层的乡镇与县这两级基层政府，当然就被置于最为不利的地位。基层官员在上面所有政府的压力下不得不疲于奔命，对所有“上面”下来的人也不得不陪着笑脸。

而这种架构，让民众无法享受到优良治理。在权力自上而下配置的体制中，社会治理是好是坏，取决于基层政府是否有效地、合法地执行法律和政策，取决于基层官员如何对待民众，能否有效地供应公共品。因为，政府虽然千千万，只有最底层的官员是“亲民之官”，只有他们与民众直接打交道。民众对政府的评价，在很大程度上取决于他们对基层政府及其官员的感受。

很显然，基层政府地位卑微，基层官员压力巨大，不可能造就出优良治理秩序，民众对基层政府不大可能有好印象。原因很多，举例说明：上级向基层政府压下各种考核指标，基层政府人力、物力资源有限，没有办法逐个认真执行。当某个部门加大压力，基层政府被迫严格执行。为此，不得不采取超常规办法，比如发动“执法运动”。在此过程中，民众权利当然会受到忽视，利益很容易受到侵害。所谓“一票否决”制度迫使基层政府进行一次又一次运动式执法活动，一次又一次地导致民怨沸腾。

另一方面，基层政府财力有限，无法向民众供应最基本的公共品。上级政府尽管安排诸多转移支付，但未必切合本地民众对公共品最为迫切的需要。这样，在民众眼里，基层政府只有强制，没有服务，无法无天，冷酷无情。九十年代中期以来一个引人注目的社会政治现象是：基层政府及其官员难以获得民众信任，倒是有相当多民众怨恨基层政府。

不能说，导致这一现象的主要原因是基层政府官员素质低下。人的行为在相当程度上是由制度塑造的。基层官员行政乖戾、形象恶劣的根源还是制度设计存在问题。其中一项制度缺陷就是基层政府地位过于卑微，基层政府所承担的责任与它们所享有的权利、权力完全不相称，基层官员的工作的重要性与它们的地位完全不相称。权力架构上部的多重压力聚集于他们身上，他们的行为不可能不变形。他们在权力体系中遭受的蔑视、羞辱，他们的心态难免发生某种扭曲，转过身来，他们会把自己的压力、怨愤宣泄到比自己更为弱小的普通民众身上。

推动基层治理趋向优良，需要对整个政府架构进行变革，其中非常重要的一个方面是提升基层官员的地位、权威。提升的办法，不是某些地方实行的官员“高配”，提升官员的级别，而是把基层政府部分地从自上而下的控制、监督体系中释放出来。具体地说，就是建立、扩充基层自治制度，在目前的村民自治基础上，筹划实施乡镇自治，乃至于某种程度的县市自治。由此，基层政府的权力来源将实现一次转换：从上级授权转向民众授权，至少是两者的混合。这样，基层政府与上级政府就不是完全的上下级隶属关系，基层官员就不必完全听命于上级官员。当然，更为重要的是，基层官员将会更多关注民众的想法、态度。这样，获得一定权威的基层政府及其官员，将会更好地服务于民众，而不是服务于其上级。

新京报，2010/6/26（发表示标题改为《公务接待，痛却无奈着》）

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